农村“两权”抵押贷款试点为何易遭“肠梗塞”

为了解农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款（以下简称“两权”抵押）试点进展和基层改革探索情况，我们近期赴广西壮族自治区的田东县、田阳县和云南省的开远市、富民县进行了专题调研。期间，我们与 4 个县（市）的金融、农业、财政、发改等相关部门进行座谈，考察了田东县、开远市农村产权交易中心，实地走访了家庭农场、农民合作社和农业龙头企业等多家新型农业经营主体。从总体上看，4 个试点县（市）通过开展“两权”抵押贷款试点，盘活了农村存量资源资产，缓解了新型农业经营主体发展特色高效农业面临的“融资难、融资贵”问题，提高了农业规模化经营的水平，助推了传统农业向现代农业的转型。

试点地区的创新做法

这次调研的田东县和开远市是农村改革试验区，承担了农村土地经营权抵押贷款试点任务 ；富民县承担了农村土地经营权抵押贷款试点任务，田阳县则承担了农村土地经营权和农民住房财产权抵押贷款两项试点任务。在“两权”抵押贷款试点实施过程中，四县（市）坚持从实际出发改革创新，在明晰权属、价值评估、流转交易、抵押物处置、风险防范等方面进行了大胆探索，取得了一批创新成果。

明晰产权权属关系，为“两权”抵押创造条件。明晰农地经营权和农房财产权产权关系是“两权”抵押落地的前提。为做实这一基础工作，四县（市）均开展了农地、农房确权颁证工作，已完成权属调查、审核公示、完善和签订承包合同等工作，待检查验收后颁发证书。为满足金融机构贷款的要求，在没有统一颁发农地经营权证的背景下，四县（市）积极创新，采取多种方式为“两权”抵押贷款创造条件。一是发放当地金融机构认可的合同鉴证。田东县授权农村产权交易中心为土地流转主体评估流入土地的经营权价值并提供合同鉴证，合同鉴证得到县内各金融机构的认可。该县思林镇真良村火龙果种植专业合作社凭借流转的 1100 亩土地经营权合同鉴证在银行获得 350 万元贷款。截至 2016 年底，该县土地经营权抵押贷款已达 1.62 亿元。二是明确抵押登记的部门和程序。田阳县明确农村土地经营权在县农业局办理抵押登记，农民住房财产权和宅基地使用权在县不动产局办理抵押登记。截至 2016 年底，该县“两权”抵押贷款余额 1828 万元，其中农民住房财产权抵押贷款余额 733 万元，办理承包土地经营权抵押贷款的大多为规模经营主体，如该县龙友百香果合作社据此获得430万元贷款，壮乡一品公司获得 200 万元贷款。三是颁发临时性流转经营权证书。开远市在经营主体与农户签订经营权流转合同后，由开远市人民政府统一颁发临时性流转经营权证，用以办理抵押贷款。该市尚德农业发展有限公司以流转的土地经营权作抵押从开远农信社贷款 380 万元，用于公司种植蔬菜、花卉和水果的农资预付款 ；大庄乡大洋仓储专业合作社种植葡萄 210 亩，以土地经营权作抵押获得农业银行贷款 60 万元。截至 2016 年底，该市农村土地经营权抵押贷款余额达 4777 万元。富民县为流入土地的经营主体统一颁发了县政府印制的《农村土地流转经营权证》，以此作为过渡时期的抵押凭证，为金融机构贷款创造条件。富民一丘田杨梅庄园流转 48 亩土地，租金 3000 元 / 年，2016 年该庄园以土地经营权作抵押获得了 300万元的一年期贷款，解决了仅靠地上附着物贷不到款的问题，缓解了庄园产业转型升级的燃眉之急，带动了附近村庄 120 个贫困户就业，还拉动了周边农户水果、蔬菜等农产品的销售，庄园总经理对这项试点政策赞不绝口。截至 2017 年 3 月底，富民县累计办理农村土地经营权抵押贷款登记 333 户，抵押面积2765 亩，发放贷款 4577 万元。

建立价值评估机制，为“两权”定价提供依据。公平、公正、客观的农村土地经营权和农民住房财产权价值评估，是金融机构决定放贷额度的重要参考。四县（市）从本地实际情况出发，采取多种方式开展农村土地流转价值评估工作。一是借助第三方评估机构。田东县依托较为成熟的农村产权交易中心对借款人流转土地的经营权价值进行评估，以估值作为当地金融机构贷款额度的重要参考。田东县规定，村、组一级的农村集体产权流转必须通过农村产权交易中心进行评估和交易，以防止违法违规违纪操作，确保集体资产保值增值。开远市依托市农业局设立了“农村土地流转评估中心”，在农户、农民合作社或农业企业提出评估申请后，评估中心根据地上农产品、农作物“收益法”对流转土地的预期产值进行估价，金融机构以此作为放贷参考。二是金融机构自评估。田阳县针对借款方尚未取得相关权证，县域内评估、登记和交易平台尚未充分发挥作用的实际情况，采取金融机构内部评估方式对“两权”价值进行评估。三是借贷双方协商评估。富民县由农业局制定发布农村土地经营权流转指导价格，金融机构和农业经营主体双方参照指导价格，对抵押的农村土地经营权价值进行协商评估。从四地的实践看，各金融机构一般以标的物评估价值的 50% 作为贷款的上限。

搭建流转交易平台，为激活“两权”培育市场。农村产权流转交易平台具有信息发布、价值发现、产权交易、监督服务等功能，是抵押物处置、抵押权利实现的重要载体。四县（市）依托公共资源管理平台，均建立了县（市）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易中心，农村产权交易项目按照属地管理原则，实行规范统一管理。田东县于 2012 年成立了农村产权交易中心，内设综合部、交易鉴证部、项目管理部、电商部、特色农产品营销部、计财部、评估部。截至 2016年底，累计主持产权交易10687宗，交易额高达 9.03 亿元。田阳县于 2014 年成立了农村产权交易中心，但尚未有实质性运转。开远市于 2014 年引进第三方中介组织，成立了市场化运作的“开远城乡产权交易服务中心”，引导农村土地交易从政府引导向市场主导过渡。截至2016 年末，累计完成农地经营权流转交易 14 笔，面积 1.4 万亩，交易金额 1.3 亿元。

探索抵押物处置机制，为贷款追偿探索途径。借款人违约后能不能顺利处置抵押物是目前各金融机构最为关心的问题之一，四县（市）在改革实践中探索了多种处置办法。一是交易平台挂牌再流转。田东县通过农村产权交易中心为农地经营权提供转包、转让等再流转途径，已顺利处置一笔 30 万元的不良贷款。二是贷款重组、呆账核销。较早开展农地经营权抵押贷款业务的开远市，农村信用社主动采取措施处置风险，在借款人发生财务困难时与借款人达成修改贷款偿还条件的协议，对还款期限、适用利率、还款方式等要素进行调整，调整后仍不能履约的，视情况以呆账核销等方式处置。三是协议转让、有序流转。田阳县按照抵押贷款风险市场化分担的思路，优先选择市场主体接盘的方式处置抵押物，制定了《农村产权不良贷款抵押物处置办法》，明确抵押物可以采取协议转让的方式进行处理。

建立风险分担机制，为金融机构降低成本风险。为提高金融机构参与“两权”抵押的积极性，形成改革合力，四县（市）都建立了“两权”抵押风险分担机制。一是建立风险补偿基金。田阳县由县财政出资安排“两权”抵押贷款风险补偿基金 200 万元，在抵押贷款人因各种原因无法偿还贷款时，用于补偿和分担“两权”抵押给金融机构造成的损失。开远市由市财政安排500 万元专项资金设立了农村产权抵押融资风险金，专项用于收购抵债资产和对金融机构“三农”贷款本息损失的补偿，2016 年 6 月从该风险金拿出 400 万元用于补偿农村信用社农地经营权抵押的不良贷款。富民县由昆明市和富民县两级财政共同出资 2000 万元建立了农地经营权抵押贷款风险补偿金，在发生风险时，按不良贷款额的 30%对金融部门进行补偿。二是完善担保机制。田东县财政注资 3000 万元成立了助农融资担保公司，目前已累计为种养大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体提供融资担保 1.8 亿元。三是完善农业保险体系。田东县开设了甘蔗、香蕉、竹子、水稻、芒果等 13 种农业保险险种，已为全县农业提供 90.02亿元风险保障。四是给予财政贴息。田阳县对办理住房财产权抵押贷款的农户，县财政给予 20% 的贴息补助。

基层反映的突出问题

农地经营权价值评估难。一是受区位条件、土壤质量、气候环境、水源条件、生产经营项目、农产品市场价格波动等多重因素影响，不同地域的土地价值差异较大。二是缺乏一套客观、科学、准确的评估体系和一批具备相应资质的专业人才，仅凭相关技术人员以土地租金及地上附着物价值或个人经验来确定抵押物的评估价值，主观因素较强，容易产生道德风险。

农村产权交易平台运转难。一是定位不明确。2014 年出台的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》规定，农村产权交易市场是政府主导、服务“三农”的非营利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。基层反映，在实际运作过程中，产权交易平台如果是事业法人，众多投融资的项目在该平台上无法运作，限制了平台作用的发挥 ；如果是企业法人，该平台又要承担公益性的职能，若缺乏财政的支持，往往不可持续。二是交易成本高。产权交易平台在办理“两权”抵押业务时会产生相应的评估费、担保费、登记服务费等费用，增加了经营主体的交易成本，影响了市场主体入场交易的积极性。三是配套机制不健全。“两权”抵押需要一些配套制度。但是目前“两权”价值评估、违约担保、农业保险等配套机制尚不完善，严重制约了农村产权交易平台在信息共享、价值发现、监督预警、产权流转等方面发挥作用。

抵押物处置难。一是抵押物处置平台作用发挥不充分。在调查的四县（市）中，除田东县农村产权交易中心运转良好外，其余三地的农村产权交易流转市场尚未充分发挥作用，一旦贷款主体出现违约，金融机构想通过交易平台挂牌再流转的方式对“两权”进行处置有不小难度。二是土地流转费用一年一付限制抵押物处置。当前流转土地的费用一般是年付，业主经营失败“跑路”后，金融机构处置经营权时，不仅要考虑如何收回贷款本息，还必须向农民继续支付农地流转费用，否则就无法处置。三是政策法规限制抵押物处置。如农民住房财产权处置，受到宅基地转让须在本集体经济组织内部进行的限制，导致处置困难。

风险分担机制不完善。一是一些地方风险补偿基金的财政投入资金尚未到位，导致金融机构担心出现风险，对开展“两权”抵押有顾虑。二是政府建立的担保公司担保费用高，费率一般为 2%，增加了经营主体的贷款成本。三是农业保险体系不健全，覆盖经济作物的保险品种较少，已有的农业保险产品大多保费高、保额低、理赔难，经营主体的风险难以分散。四是针对“两权”抵押双方的税收优惠政策难落实，贴息政策和现行的风险补偿办法加重了地方财政负担。

基层反映的其他问题。一是试点期限较短。“两权”抵押试点期限为两年，许多试点地区前期准备约半年，发放贷款的期限一般为一年，可能出现试点已经结束，但发放的贷款仍未到期，观察总结试点的成果和风险都有局限。二是试点政策的稳定性问题。许多经营主体担心试点结束后法律授权和政策规定会发生变化，金融机构在贷款到期后收回资金不再继续放款，由此可能造成资金链断裂风险。三是金融机构贷款规定脱离实际。农行总行规定，流转土地面积 50 亩以上、水产养殖面积 50 亩以上，或特色农业 5亩以上的，可达到放款条件，但对于云南、广西等山地丘陵较多、耕地较少且细碎化严重的地区，50 亩以上的规模经营主体很少。这种全国“一刀切”的规定限制了当地农业银行参与农地经营权抵押贷款试点。

深化开展“两权”抵押贷款试点的建议

为进一步深化农村“两权”抵押贷款试点试验，盘活农村资源资产，促进规模农业、特色农业发展，特提出如下建议 ：

加强农村产权交易平台和信息共享机制建设。农村产权交易平台是“两权”抵押贷款可持续发展的关键环节，一是明确各地农村产权交易平台的性质定位。基层建议农村产权交易中心应列为企业法人定位，对公益性业务采取政府购买服务的方式，同时把农村产权流转交易服务列入农业农村社会化服务的重要内容。二是建立农村产权交易平台信息共享机制。农村人口、资源、环境的相关信息由地方各部门分别掌握，如承包土地信息、贫困人口信息、农户信用信息等，农村产权交易平台可以利用“大数据”技术将各部门信息整合汇总，建立信息对称的产权流转交易市场，交易信息由各部门共享，降低交易成本。三是规范农村产权交易制度。规定一定规模以上的交易主体应入场交易，以确保交易安全、程序合规、抵押物可处置，鼓励并引导小农户进入产权交易市场交易，促进农村产权交易市场规范发展。

进一步完善风险评估、补偿机制，探索建立改革成本分担机制。一是完善农村承包土地经营权评估机制。建立一套规范化的指标体系和评估流程，培育具有专业评估资质的人才队伍，力争从源头控制和降低风险。二是强化风险补偿。建议由省、市、县三级政府按比例出资建立风险补偿基金，明确风险发生时补偿基金的分担比例，降低基层改革成本，提高金融机构的积极性。三是统筹发挥政策性保险和商业性保险的保障作用。推动政策性农业保险扩面、提标，支持发展地方特色农业政策性保险产品，确保经营权抵押贷款的项目实现应保尽保。推动财政对经营权抵押贷款的直接风险补偿向市场化的担保或保险方式转变，由财政对担保或保险费率给予补贴。四是创新抵押农地经营权处置机制。可成立专门的处置抵押农地经营权的资产经营管理公司，或支持当地集体组织建立农地临时收储托管机构，及时予以托管、收购和处置，消除银行对抵押物处置难的担忧。五是建议中央设立针对“两权”抵押贷款的贴息政策。建议央行对开展农村“两权”抵押贷款业务的基层金融机构给予专项再贷款。

加大对新型农业经营主体支持力度，引导农业适度规模经营和生产经营方式转型升级。从四县（市）的实践看，农地经营权抵押贷款需求主要来自新型农业经营主体。这是因为，规模经营主体对设施、设备、技术升级改造和市场开拓所需资金量较大，一般的信用贷款难以满足，以经营权抵押来进行贷款增信就成了最现实的需求。而小农户由于经营土地规模小，贷款额度一般为 3~5 万元，目前很多地方推出的小额信用贷款基本可以满足需求。因此，农地经营权抵押贷款重点应放在新型经营主体上，侧重解决制约农业规模化、现代化发展的资金瓶颈问题。同时，为支持规模经营主体稳定经营、长期投资，建议在目前一般只提供一年期短期贷款基础上，研究出台向规模经营主体提供中长期抵押贷款的具体政策措施。

鼓励金融机构创新“两权”抵押贷款服务方式，保持试点地区法律授权和政策规范的持续稳定。一是鼓励金融机构将流转土地经营权的预期收益作为发放贷款的参考指标。在统筹考虑已付租金、流转期限、基础设施、个人信用的基础上，加大经营权预期收益的增信比重。二是引导金融机构改变“一刀切”的贷款制度要求。特别对于资金实力强又肩负支农使命的农业银行，应制定符合不同地区农业实际情况的信贷指导意见，如对于云南等地的高原特色农业应放宽对于当地经营主体流转土地规模 50 亩以上才予以经营权抵押贷款的限制，支持当地特色农业产业的发展。三是适当延长试点期限，保持试点地区抵押贷款政策的持续稳定。目前，两年的试点期限不足以对试点地区的政策效果和风险进行充分的观察和评价，适当延长试点期限并保持政策稳定有利于经营主体的稳定经营、有利于抵押贷款潜在风险的暴露、有利于更好地总结试点地区的实践经验和教训。